Come anticipato riprendiamo l’analisi delle opzioni nazionali di applicazione della riforma PAC.
Un elemento caratterizzante del nuovo regime dei pagamenti diretti è la composizione dei premi per unità di superficie, il cosiddetto sistema di pagamenti “a strati”. Teoricamente possono essere sommati sulla medesima parcella: il pagamento di base disaccoppiato; il pagamento di “inverdimento”; il supplemento per i giovani agricoltori; il premio per le aree con svantaggi naturali; i premi accoppiati (questi ultimi fruibili anche per unità di bestiame e non solo di superficie); il supplemento di pagamento ridistributivo sui primi ettari dichiarati.
Teoricamente questi premi sono tutti fruibili contemporaneamente sulla stessa superficie, se ricorrono le condizioni per erogarli.
In ogni caso lo Stato membro deve applicare questi pagamenti considerando le seguenti condizioni/opzioni: i primi tre pagamenti (di base, inverdimento e giovani) vanno obbligatoriamente applicati. La quota parte di budget complessivo (per l’Italia poco meno di 4 miliardi di euro a regime), dedicata ai vari pagamenti, può essere così stabilita:
Pagamento di inverdimento - 30%
Supplemento giovani - Sino a 2%
Aree con svantaggi naturali - Sino a 5%
Premio accoppiato - Sino a 15% (13% +2% per sviluppo colture proteiche)
Premio redistributivo - Sino al 30%
Pagamento di base disaccoppiato - La quota residuale del budget
Quindi, al di là della percentuale fissa del budget riservata al premio inverdimento e quella residuale dedicata al pagamento di base disaccoppiato, l’Italia, come gli altri Stati membri, dovrà decidere se applicare gli altri pagamenti diretti e quale quota di budget dedicarle.
E’ evidente che maggiore sarà il ricorso a forme peculiari di pagamento e minore sarà la quota di massimale finanziario dedicata al pagamento di base (quindi al livello medio di premio riconosciuto ai beneficiari). Addirittura attivando al massimo tutte le opzioni, per il pagamento di base rimarrebbe disponibile solo il 18% del budget complessivo. Per l’Italia stiamo parlando di circa 700 milioni di euro l’anno che, su una superficie dichiarata di 10 milioni di ettari, porterebbe il pagamento di base intorno ai 70 eur/ha.
La scelta di quante forme di pagamento attivare passa anche attraverso delle considerazioni relative alle politiche di settore che si intendono realizzare (ad es. per i pagamenti accoppiati), ma anche alla considerazione che si ha per le aziende gestite da giovani agricoltori o di minore dimensione (il pagamento redistributivo è erogabile sui primi 30 ettari – pure questo aspetto va definito a livello nazionale –, quindi privilegiando le imprese con meno ettari).
Schematizzando, le scelte sono le seguenti:
1. A quale livello di budget e con quale intensità attivare il pagamento supplementare per i giovani agricoltori? Il premio è erogabile per i primi cinque anni di insediamento dei giovani agricoltori con meno di quarant’anni. Va decisa anche la modalità di calcolo della maggiorazione del pagamento, che è grosso modo pari al 25% del premio spettante.
2. Attivare, e con quale percentuale di budget i pagamenti per le aree con svantaggi naturali. Si può destinare questo pagamento a tutte o meno le aree svantaggiate e applicando un numero massimo di ettari.
3. Va deciso se attivare o meno il pagamento accoppiato, per quali produzioni (il regolamento indica una lista di comparti produttivi ammissibili) e con quale percentuale di budget. Va valutato se sfruttare l’opzione di aumento del 2% del budget per incentivare le colture proteiche.
4. Va infine deciso se attivare il pagamento redistributivo, quanta percentuale di budget riservargli (max 30% del plafond nazionale o regionale) e il numero massimo di ettari/diritti oggetto di premio. Il pagamento redistributivo ha una valenza importante per l’attuazione della riforma.
Esso prevede sinteticamente quanto segue:
a. Lo Stato membro fissa un valore unitario pari al massimo al 65% del pagamento medio nazionale;
b. Questo valore viene moltiplicato per un numero di ettari ammissibili o di titoli attivati dal beneficiario sino ad un massimo a 30 di ettari/titoli;
c. Lo Stato membro può anche prevedere una graduazione del pagamento redistributivo all’interno del numero massimo di ettari/titoli;
d. Nel caso di applicazione del pagamento redistributivo, lo Stato membro può anche decidere di non applicare parte delle riduzioni per degressività (“riduzione progressiva”) e plafonamento (capping - vedi dopo); Il pagamento redistributivo quindi può assumere una funzione rilevante sia in termini di selettività (spostando parte del budget verso i “primi” ettari), ma anche nel caso in cui non si intenda applicare l’obbligo di riduzione progressiva dei pagamenti.
Ecco qualche cifra che può aiutare nella valutazione. Il 30% del budget nazionale che sarebbe disponibile per il pagamento redistributivo si aggira intorno a 1,1 miliardi di euro. In Italia le aziende con meno di 30 ha di Sau sono 1,5 milioni circa (il 95% delle aziende censite) e hanno in conduzione 5,9 milioni di ettari (il 46% della Sau nazionale). Le aziende con più di 30 ha sono 86 mila circa (il 5% delle aziende censite) e conducono 6,9 milioni di ha di Sau (il 54% del totale). In complesso quindi, se si fissasse un limite di 30 ha per il pagamento ridistributivo, si potrebbero premiare circa 8,5 milioni di ettari di superficie ottenuti sommando ai 5,9 milioni di ettari delle aziende con meno di 30 ettari di SAU i circa 2,6 milioni rappresentati dai primi 30 ettari delle aziende più grandi (86mila soggetti x 30 ha): grosso modo due terzi della SAU nazionale. Utilizzando tutto il budget disponibile, si potrebbe orientativamente erogare un pagamento redistributivo di 130 euro/ha = 3.900 euro/azienda/anno. Naturalmente le aziende di maggiore dimensione sarebbero penalizzate perché perderebbero il 30% del pagamento sulla superficie eccedente i 30 ettari.
Dalle prime informazioni risulterebbe che la Spagna si stia orientando per un plafonamento (100% di prelievo) oltre 300 mila euro di pagamento diretto, senza applicare invece il pagamento redistributivo. Al contrario, la Germania ha già sul tavolo un’ipotesi di applicazione del pagamento redistributivo (50eur/ha per i primi 15 ettari e 30 eur/ha per i successivi 15 ettari) dal momento che non intenderebbe applicare degressività e plafonamento. Anche la Francia sarebbe orientata per un’applicazione del pagamento redistributivo sino al limite massimo.

CALCOLO DEL PREMIO GREENING
Il regolamento prevede poi un’opzione rilevante per il calcolo del premio di inverdimento nel caso in cui si opti per la convergenza (anche parziale) dei pagamenti dal 2015 al 2019. In poche parole è possibile che il premio di greening sia calcolato:
a. Suddividendo linearmente il budget per tutte le superfici dichiarate con pagamento di base.
b. In proporzione al 30% del pagamento di base del singolo beneficiario (differenziato in virtù della convergenza).
E’ evidente che, nel primo caso, a fronte dei medesimi impegni di inverdimento (diversificazione dei seminativi, non riconversione dei pascoli permanenti e creazione delle “aree a focus ecologico”) il premio è indifferenziato e si aggirerebbe intorno ai 100 eur/ha. Nel secondo caso invece il premio sarebbe proporzionale al pagamento di base e quindi sarebbe anche (stiamo parlando di casi di applicazione di convergenza) collegato ai pagamenti storici ricevuti in passato.
La seconda opzione, quindi, limita ancora di più il potenziale redistributivo della riforma accentuando invece la tutela dei pagamenti storici già garantita dalle modalità di “convergenza”.

PAGAMENTO DI BASE
Il pagamento di base disaccoppiato rimane la principale forma di pagamento diretto attivato dal regime. La percentuale di budget ad esso attribuibile deriva in pratica dalle scelte precedenti. Oltre alle opzioni di regionalizzazione e di convergenza sopra descritte, vi sono alcuni aspetti che richiederanno una scelta nazionale ed in particolare:
in via generale ottengono diritti disaccoppiati nel 2015 gli agricoltori che nel 2013 hanno beneficiato di pagamenti diretti. Tuttavia gli Stati membri possono anche ammettere:
— Gli agricoltori che nel 2013 non avevano presentato domanda ma producevano ortofrutta, piante ornamentali o coltivavano vite;
— Gli agricoltori che nel 2014 hanno ricevuto un titolo dalla riserva;
— Tutti coloro che possono dimostrare che al 15 maggio 2013 svolgevano un’attività agricola.
Lo Stato membro può poi limitare i diritti disaccoppiati assegnati ai beneficiari nel primo anno ed in particolare si può decidere che:
a. Se il numero di ettari dichiarati supera del 35% gli ettari dichiarati nel 2009, i nuovi titoli possono essere limitati al 135% o al 145% dei titoli dichiarati nel 2009;
b. Si possono ridurre, con dei coefficienti, i titoli assegnati sulle superfici a foraggere permanenti;
c. Si possono escludere dall’assegnazione di diritti le superfici oggi ammissibili, che nel 2013 erano vitate o erano destinate a colture sotto serra.
E’ evidente che queste opzioni possono agire sul piano soggettivo od oggettivo per limitare l’assegnazione di nuovi diritti disaccoppiati.

SELETTIVITÀ DEI BENEFICIARI
Un’ulteriore caratteristica della riforma dei pagamenti diretti è la maggiore selettività. Vi sono vari aspetti che saranno demandati agli Stati membri per modulare questa selettività. Ecco sinteticamente le opzioni a disposizione degli Stati membri.

AGRICOLTORI ATTIVI
I pagamenti diretti saranno destinati solo agli “agricoltori attivi”, una definizione che andrà completata dalle seguenti tre precisazioni a livello nazionale. In particolare, il regolamento stabilisce che non sono agricoltori attivi i soggetti che:
- non praticano una minima attività agricola definita dagli Stati membri sulle superfici naturalmente adatte alla coltivazione o al pascolo
- risultano dediti ad una delle attività indicate in una specifica lista (aeroporti, ferrovie, impianti sportivi etc.). A questa “lista nera” (black list) lo Stato membro può aggiungere altri soggetti/attività simili a quelli indicati nel regolamento da escludere dai pagamenti diretti.
- che svolgono un’attività agricola trascurabile rispetto alla propria attività economica complessiva.
Gli stati membri dovranno infine stabilire la soglia dei pagamenti diretti al di sotto della quale non si applicherà il requisito di “agricoltore attivo”, soglia che non potrà superare il limite di 5mila euro.
Si impone qualche considerazione sulle opzioni in materia di definizione di “agricoltore attivo” affidate agli Stati membri.
In assenza di determinazione dello Stato membro, sarebbero esclusi dai pagamenti diretti unicamente i soli soggetti indicati nella “lista nera” riportata nel regolamento. Lo Stato membro può aggiungere soggetti con attività simili a quelle indicate nella black list. Soprattutto può aggiungere agli “esclusi dalla Pac” una serie di soggetti la cui attività agricola è trascurabile rispetto a quella complessiva. Qui si tratta di decidere se optare per individuare questi soggetti con attività agricola non rilevante. La scelta può portare ad escludere imprese agricole anche efficienti, competitive e anche di una certa dimensione economica, solo perché esse determinano un giro di affari (dovrebbe essere questo il parametro di valutazione, ma potrebbe essere anche il reddito, il tempo di lavoro…) nettamente inferiore a quello complessivo del soggetto beneficiario. Un’ultima considerazione riguarda la soglia al di sopra della quale va verificato il criterio di agricoltore attivo: la soglia va comunque fissata a totale discrezione dello Stato membro e costituisce un potenziale elemento di semplificazione, in considerazione del fatto che il requisito dovrebbe essere verificato puntualmente per tutti e in ciascun anno. Una soglia molto elevata, sino a 5mila euro, può però determinare che il requisito non verrebbe verificato sulla grande maggioranza delle imprese beneficiarie, creando semplificazione istruttoria ma anche un’inaccettabile discriminazione. A titolo indicativo si segnala che oggi l’87% circa delle aziende italiane percepiscono meno di 5mila euro di pagamenti diretti per il 26% delle somme complessive. Anche se il dibattito sull’attuazione della riforma non è ancora del tutto avviato, sono già state diffuse ipotesi di applicazione della selettività in base al criterio dell’”agricoltore attivo”. Ad esempio, si è ipotizzato di utilizzare come riferimento il requisito di riconoscimento delle qualifiche di Iap e di Coltivatore Diretto; è stato altresì ipotizzato di riferirsi all’iscrizione al registro delle imprese delle Camere di Commercio.
Nella tabella che segue, si riportano a riguardo alcune cifre che possono risultare utili per orientarsi in questo dibattito.

Aziende agricole censimento agricoltura 2010 - 1.620.884
Beneficiari pagamenti diretti Pac - 1.236.690
Aziende agricole iscritte Cciaa - 775.763
IAP - 26.783
CD - 332.491

E’ quindi evidente come potrebbe radicalmente cambiare la platea di beneficiari in base ai requisiti eventualmente utilizzati per la definizione di “agricoltore attivo” che, va rammentato, si applica anche ad alcune misure dello sviluppo rurale e non prevede graduazioni (non è possibile cioè beneficiare parzialmente dei pagamenti: o si è ammessi o si è esclusi).

DEGRESSIVITÀ E PLAFONAMENTO
Un’assoluta novità della riforma è la riduzione progressiva (degressività) ed il tetto massimo (plafonamento o capping) che lo Stato membro potrà applicare oltre determinate soglie. Lo Stato membro avrà la possibilità di:
a. Stabilire le percentuali di riduzione per i pagamenti oltre 150mila euro con un minimo del 5%;
b. Stabilire eventuali ulteriori fasce di riduzione con percentuali che potranno arrivare sino al 100% (capping);
c. Prevedere se dedurre o meno dal massimale oggetto di riduzione le spese di manodopera e anche per lavoro fornito da terzi sostenute dal beneficiario nell’anno precedente;
d. Infine ricordiamo che lo stato membro può scegliere di non applicare degressività e plafonamento nel caso adotti il pagamento redistributivo (vedi sopra).
In pratica l’applicazione della degressività è obbligatoria a 150 mila euro e ad una percentuale prefissata; si potrà intervenire per modificare l’intensità e la gradualità di questo prelievo progressivo e eventualmente imporre un tetto massimo (100% di prelievo oltre determinate soglie): come dire che il plafonamento è rimasto un regime del tutto facoltativo per lo Stato membro.
E’ evidente che le misure di degressività e plafonamento incidono sulla realtà più dinamica e rilevante della nostra agricoltura e che l’attuazione di questi strumenti va tarata tenendo conto degli effetti potenziali sulla produttività. In tal senso si potranno valutare le misure di temperamento basate sulla possibilità di dedurre dal massimale oggetto di riduzione le spese di manodopera ma anche la possibilità di sostituire degressività e plafonamento con il pagamento redistributivo.
A scopo orientativo, i beneficiari italiani che ricevono oggi più di 150 mila euro di pagamenti diretti sono circa 1.400, per un importo complessivo ricevuto di circa 380 milioni di euro (9,5% del totale erogato); quelli che ricevono oltre 300 mila euro sono circa 300 e nel nuovo regime con la tendenziale diminuzione dei pagamenti all’ettaro si ridurranno ancora.
Un’ulteriore misura di selettività riguarda la soglia di pagamento minimo, al di sotto del quale non è erogabile alcuna domanda di pagamento diretto. Tale soglia è fissata a 100 euro/domanda, elevabile, per l’Italia, sino a 400. Si dovrà quindi valutare l’opportunità di innalzare questa soglia promuovendo l’aggregazione delle micro aziende e semplificando molto la gestione delle domande che potrebbero ridursi anche notevolmente in numero. In realtà si può anche prevedere una soglia minima basata sulla superficie e pari a 1 ha/domanda. In questo caso l’Italia può ridurre questa soglia minima sino a 0,5 ha/domanda.
In Italia sono circa 510 mila le aziende beneficiarie di pagamenti diretti che percepiscono meno di 500 euro: sono poco più del 40% del totale dei beneficiari (1,24 milioni) e incassano 135 milioni di euro l’anno di pagamenti diretti, pari al 3,3% del totale erogato. Infine, la riforma prevede la possibilità, da parte dello Stato membro di istituire un regime di “pagamento per i piccoli agricoltori” costituito in pratica da un limite al di sotto del quale si può optare per un regime forfetario non assoggettato a diversi obblighi tra cui il greening. Lo Stato membro dovrà decidere se e come applicare questo sistema: se il regime dei “piccoli agricoltori” costituisce senza dubbio un importante elemento di semplificazione occorre però stabile con attenzione le modalità al fine di non sprecare risorse. Riprenderemo in seguito l’esame dei regolamenti di riforma per valutare gli aspetti connessi al cosiddetto secondo pilastro (PSR) e alle misure di mercato.

Roberto Giorgi